建议基本信息

编号	jy2019031
届次	五届三次
承办单位	泰州市自然资源和规划局;住房城乡建设局
标题	关于合理规划和利用市区城市地下空间的建议
建议人	孙跃
代表意见	无
办结类型	B
内容	泰州市市区行政面积1567平方公里，常住人口162.6万，建成区面积114.6平方公里。随着泰州城市化水平的不断提高，城市空间拥挤、交通堵塞、环境恶化、资源匮乏等问题愈演愈烈。向地下要空间成为增加城市功能、改善城市环境的必要手段，成为城市经济发展与环境、资源相协调可持续科学发展的重要内容，也成为提高城市总体防灾能力的重要途径。 当前泰州市区地下空间开发利用存在诸多问题。一是地下空间信息掌握不够全面。由于地下空间的隐蔽性、复杂性以及缺乏有效的信息采集和共享机制，有关部门对地下空间信息的掌握不全面、不准确、不及时，影响了地下空间开发利用决策的科学性与合理性，造成地下空间开发利用的矛盾甚至冲突。二是地下空间规划建设不够合理。城市重要功能区的公共地下空间开发以地上建筑配套设施为主，与周边环境缺乏统筹协调，无法形成互联互通，缺乏系统规划。三是地下空间监管体制不够健全。各部门之间多头管理、职能交叉、责任不明，监管“打架”和监管真空等现象同时并存，无法形成有效合力。四是地下空间公共安全存在隐患。泰州地下空间开发利用逐渐增多，地下空间安全设施、安全事故应急机制以及公众的安全意识与逃生自救技能等均有很大的提升空间，需要引起相关部门的高度重视。 建议： 1.开展地下空间信息普查，摸清地下空间资源家底。在常态化的地下空间信息采集和共享机制建立之前，建议政府有关部门联合开展全面的地下空间信息普查。 2. 统筹地下空间规划建设，合理开发地下空间资源。将地下空间规划纳入“多规合一”体系。 3. 健全地下空间监管体制，规范地下空间开发行为。构建多部门网格化监管执法体系，加强监管执法，破解地下空间监管执法中的发现难、取证难等问题。 4.构建地下公共安全体系，保障公众生命财产安全。建议将地下空间纳入各地“数字城市”、“智慧城市”等城市大数据平台的规划建设之中，充分运用物联网、互联网、大数据等现代信息技术，加强地下空间信息数据库建设，构建可视化的地下空间信息平台，实现“透明地下空间”。
主办部门答复意见	孙跃等10名代表: 你们提出的关于“合理规划和利用市区城市地下空间”的建议收悉，现答复如下： 你们的建议详细阐述了当前市区地下空间开发利用存在的一些问题，提出的开展地下空间信息普查、统筹地下空间规划建设、健全地下空间监管体制、构建地下公共安全体系等一系列促进地下空间开发利用的意见和建议，非常全面且富有针对性，与我们的工作思路有共同之处。我局认真研读了建议，并与相关部门联系，现将相关情况汇报如下： 一、我市地下空间开发利用基本情况 近年来，随着城市快速发展，土地资源越来越紧缺，城市地下空间开发利用的重要性日益凸显。我市对城市地下空间规划和开发利用加强控制和引导，已经在地下人防工程、地下公共停车场、地下商业、地下管廊等设施方面做了探索，为进一步促进城市空间的集约、节约利用和可持续发展做了有益尝试。具体在规划建设方面，我们还做了下述主要工作： （一）强化规划引导和控制 《泰州市城市总体规划（2011-2020年）》对市区地下空间开发利用进行了专题研究，明确交通设施、商业综合体、步行交通、仓储、市政基础设施、人防工程等重点开发利用类型和地下空间重点开发区域。2012年，会同原市民防局编制《泰州市城市地下空间开发利用规划（2011-2020）》；2015年，编制《泰州市城市地下综合管廊专项规划》；2016年，编制《泰州市市区地下管线综合规划》，以上规划均获市政府批准实施。此外，我市还开展了《泰州市城市地下空间现状评价及发展需求研究》和《信息化空袭条件下泰州市城市威胁环境研究及等级划分》两个课题研究，为今后开展国土空间规划、城市地下空间开发利用规划、人防工程规划修编等打下了良好基础。在控制性详细规划中，规定地下空间开发利用，应结合集中的商住用地、公共设施用地、道路及绿地规划建设人防设施与地下空间，并考虑人防工程和地下空间的相互连通。具体项目建设管理时，在出具规划条件、方案审查过程中，严格按照控规要求对地下空间开发利用的内容和形式进行把关，确保对地下空间的合理开发、科学利用。 （二）开展人防工程资源普查 人防工程是地下空间的重要组成部分，为进一步摸清家底，2016年，根据省民防局统一部署，原市民防局组织开展了人防工程资源普查。通过普查，摸清了各类人防工程基本情况，包括基本信息、审批信息、维护管理信息、开发利用信息、平战转换信息等，并将工程图纸资料一并测绘、普查，同步采集现场图像。建立人防工程管理信息系统，实现竣工人防工程信息全部入库，数据完整95%以上。 （三）推动人防工程项目建设 落实《省政府办公厅关于推动人防工程建设与城市地下空间开发融合发展的意见》，出台了《泰州市人防工程建设管理办法》，明确按总建筑面积5%-7%比例建设人防工程，推动了人防工程建设与城市地下空间开发融合发展。近年来，投资建设了铁塔广场人防工程、西客站站前广场人防工程，有效利用了城市地下空间。目前正在推进体育公园新增地下空间（人防工程）建设，地下面积约3万平方米，平时作为停车场和体育用房，促进平战结合。通过一系列重点工程建设，以点带面，在地下空间利用方面起到了较好的示范效应。 二、当前地下空间开发利用存在的问题 诚如代表们所言，我市地下空间开发利用虽然在地下停车、综合管廊和人防工程的平战结合方面进展良好，地下空间开发利用规模逐年增加，但是总体来看，仍然存在着以下几方面的不足： 一是地下空间开发利用缺少整体协调性。目前市区地下空间开发格局较为分散，各个片区开发各自为战，现有地下空间之间连通系统性较差，绝大多数项目以散点形式建设，相互间缺乏连通，难以实现地下空间综合效用的最大化；二是对地下空间的价值认知尚存不足。已建地下空间以浅层开发为主、功能复合度较低，目前多数地下空间仍以满足人防需求为基础，平时功能类型比较单一，以停车为主，对地下商业与公共服务设施、市政设施等方面的引导与建设不足，尚未真正发挥地下空间的重要作用，城市中心的综合土地价值也未得以完全体现；三是地下空间的管理主体和权责划分不清，呈现多头分散管理状态，涉及住建（人防）、城管、消防等多个管理部门。地下空间开发标准、权属登记、工程质量、安全使用等方面的规范和制度均不健全，地下空间信息掌握不全面，有些地下空间因监管不足而闲置荒废，不利于现有地下空间资源的整合和提升。 三、我市城市地下空间开发利用工作打算 下一步，我们将从加强地上地下空间统筹、拓展地下空间综合功能、完善地下空间信息、健全地下空间管理体制等方面着手，来切实提高我市城市地下空间开发利用的水平和效益： （一）深化完善城市地下空间开发利用相关规划 按照国家和省、市部署，抓紧推进市区国土空间规划编制工作，落实自然资源保护和利用的最新要求，建立新的国土空间规划体系，为地下空间开发利用等专项规划的修编做好技术支撑。 根据国土空间规划编制进度，适时启动城市地下空间开发利用规划和人民防空工程规划等专项规划修编工作，落实“多规合一”要求，统筹轨道交通、地下管廊、管线、商业服务、市政配套、人防工程等地下空间资源，明确市区地下空间开发利用的重点片区和主要功能，统筹安排分阶段的建设计划，为我市地下空间开发利用提供基本遵循。 开展城市地下空间综合利用的重点地区和主要功能研究。今后地下空间开发利用的重点应关注人流车流聚集的高强度开发区域、交通枢纽地区、市（区）级公共服务中心等，如海陵老城核心区、姜堰老城核心区、周山河新城、高铁枢纽片区等。城市地下空间优先开发的功能应为交通、市政和人防，鼓励开发商业娱乐和公共服务设施，远景开发储能、物流等功能。 （二）加强规划管理提升地下空间开发利用质量 在城乡规划管理中，注重土地资源集约节约利用，坚持地上地下统筹发展，加强对地下空间开发利用的控制和引导，根据经济社会发展实际，合理控制地下空间开发规模和节奏。适当超前控制地下空间适宜开发区域，为未来建设预留一定的空间，同时预留复合利用地热、岩石等多种地下资源的可能性。注重发展的可持续性，为轨道交通、交通隧道、地下管廊等长期建设项目的建设预留一定的空间，以保障地下空间资源使用的效益最大化。在土地出让时，将地下空间开发建设的要求纳入规划条件；在规划方案审查中，强化对地下空间开发利用形式、深度、功能等方面的审查内容，鼓励采用灵活多样的地下空间连通形式，实现功能空间有机串联；加强批后监管，在规划条件核实时严格把关，确保满足建设标准和要求。 （三）有序推进地下空间基础地理信息系统建设 在已开展人防工程资源普查的基础上，继续推进地下空间普查工作，进一步摸清地下空间开发利用现状。巩固地下管线信息化建设成果，拓展信息化建设范围，将地下空间纳入“数字城市”、“智慧城市”等城市大数据平台的规划建设，充分运用物联网、互联网、大数据等现代信息技术，建立完善地下空间设施信息系统，纳入全市地理空间公共信息平台。 （四）健全地下空间开发利用政策和管理体制 健全政策制度和机构体制，解决地下空间开发利用存在的部门多头管理、交叉管理、监管“打架”等现象。效仿先进城市做法，我们将积极配合市住建（人防）、城管等部门，提请市政府研究出台《泰州市城市地下空间开发利用管理办法》，制定明晰的地下空间审批、出让办法，建立从项目立项，到项目选址、建设施工、竣工验收、工程运营管理和公共安全管理等环节的全流程管理体系。提请市政府研究成立地下空间开发利用协调小组，理顺住建（人防）、自然资源和规划、城管等相关部门的职责，明确主要牵头部门，统筹协调地下空间开发建设管理各个环节，规范地下空间开发行为。