建议基本信息

编号	jy2020234
届次	五届四次
承办单位	法院;
标题	关于法院妥善处理好涉“互”案件，维护金融安全和社会安定的建议
建议人	郭余庆
代表意见	满意
办结类型	A
内容	2007年1月22日中国银行业监督委员会发布施行《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发（2007）7号），江苏省在上述文件发布后即积极推动本省范围内资金互助社设立。此后，资金互助合作社根据江苏省相关文件精神及《农村资金互助社管理暂行规定》（备案章程中注明了该文件为设立依据）陆续在全省各地的民政部门经批准设立和经营。2007 年以来，资金互助业务以多种形式在我国各地蓬勃发展，资金规模从几万到上亿元不等，资金互助已成为我国农村重要的资金融通方式之一。虽然农业及农民专业合作社发展过程中资金短缺问题为资金互助提供了现实需求，国有资本在农村的缺位及农民生活水平的不断提高为资金互助提供了生存的土壤，政策与政府财政的大力支持又为资金互助提供了快速增长的动力，同样对泰州的经济和社会民生有着积极作用。 但是在全世界范围内，我国资金互助仍然处于发展的初级阶段，发展迅猛的同时出现了一系列的问题。江苏省连云港、盐城等地发生了农村资金互助组织负责人关门跑路和资金遭遇挤兑的事件，这些事件带来的恶劣影响虽然并没有蔓延到全国范围，但其也在一定程度上暴露了资金互助组织普遍存在的一些问题，如法律法规极度匮乏，缺乏相应的风险处置措施等。 据了解泰州市的资金互助资金合作社基本设立于2011年前，之后基本没有批准设立资金互助资金合作社。 2015年11月13日省政府办公厅发布《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》（苏政办发〔2015〕112号）；2016年8月26日为贯彻落实上述文件，确保清理整顿、规范发展期间，农民资金互助合作社登记注册工作平稳推进，省金融办、民政厅、工商局联合下发《关于做好农民资金互助合作社注册登记工作的通知》（苏金融办发〔2016〕34号），泰州市金融办、农工办、工商局、民政局下发《关于做好农民资金互助资金合作社转籍工作的通知》（泰金融办发（2018）25号），2019年6月3日高港区地方金融监督管理局下发《关于做好农民资金互助资金合作社成员备案及民政注销的通知》。主要精神1、原在民政局登记的资金互助资金合作社旧主体注销，在市场监管局（原工商局）注册资金互助资金合作社新主体，以转籍方式，由新主体承继旧主体的全部全部债权债务；2、转籍工作要平稳推进、制定和落实风险应急处置预案，切实防范行业风险，维护地方金融安全、稳定。农民资金互助资金合作社的资金基本上是由社员资金组成，在监管、维护过程中，要特别防范出现挤兑风波，影响地方金融安全、稳定。 2019年以来泰州市的人民法院对资金互助合作社旧主体跨区经营民间借贷案件，以违反于1998年7月13日发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律规定为由判决案涉借款合同、担保合同无效，在此之前此类案件皆裁判为有效。此裁判结果很大可能是引起老百姓的挤兑风潮导火索，而资金互助合作社非银行等金融机构，其资金都由老百姓的资金组成，自身的抗风险能力较弱，即使是一家爆发，就可能引起燎原之势，极大的影响社会安全和稳定，金融安全和稳定更是无法保障。 综合上述，从维护交易安全、社会安定、金融安全和稳定等大局出发，防微杜渐，把不利于社会（金融）安全和稳定的苗头扼杀在萌芽状态，建议，法院对旧主体在2020年前已形成的民间借贷案件，宜确认相关借款合同、担保合同有效，此后的此类民间借贷案件依法确认为无效，给市场主体一个平稳的过渡期，现阶段无征兆的裁判无效，类似于急刹车或猛调头，难免出现风险。最终使得资金互助回归其初衷，更好地支撑农业及农民专业合作社自身的发展。
主办部门答复意见	泰州市中级人民法院关于市五届人大 四次会议第jy2020234号建议的答复函 郭余庆代表： 您提出的关于“法院妥善处理好涉‘互’案件，维护金融安全和社会安定”的建议收悉，现答复如下： 一、关于我省农村资金互助合作社的经营性质 2007年1月22日银监会发布《农村资金互助社管理暂行规定》，其中，第十五条规定“经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照”。第三十九条规定“农村资金互助社的理事、监事、经理和工作人员不得有以下行为：（一）侵占、挪用或者私分本社资产；（二）将本社资金借贷给非社员或者以本社资产为他人提供担保”。第四十二条规定“农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券”。第四十五条规定“农村资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保”。 上述规定对农村资金互助社的性质、经营范围作出了明确的指引性规范，各地根据地域实际作出了不同的规范管理，江苏省关于农民资金互助合作社作出了系列规定，明确了农民资金互助合作社的性质定位。 2009年11月23日《江苏省农民专业合作社条例》第三十四条规定“地方各级人民政府应当鼓励金融机构对农民专业合作社增加贷款规模，改进金融服务。政府出资设立的信用担保机构应当为符合条件的农民专业合作社申请贷款提供担保服务。农民专业合作社为满足成员生产、生活资金需求，可以在本社内部组织成员开展资金互助，但不得对外吸储和放贷”。 苏政办发〔2015〕112号江苏省人民政府办公厅《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》明确“农民资金互助合作社是由本省专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体为主设立人，由与主设立人处于同一乡镇（涉农街道）且存在生产协作、贸易关系的新型农业经营主体，或农民资金互助合作社所在乡镇（涉农街道）的自然人自愿入股设立，提供社员间资金互助服务的经济合作组织”、“农民资金互助合作社按照对内不对外、吸股不吸储、分红不分息的基本要求，做到支持三农、运作规范、风险可控。农民资金互助合作社实行社员制度，社员必须以一定资金作为股金入股农民资金互助合作社。社员资格的取得及终止，由社员大会或社员代表大会民主决定。农民资金互助合作社吸纳和发放的互助金仅限于互助本社社员，严禁对外吸储放贷，严禁支付固定回报，严禁投向非农行业企业”。 2016年 8月26日省金融办、省民政厅、省工商局《关于做好农民资金互助合作社注册登记工作的通知》明确农民资金互助社应登记为农民专业合作社法人，不得作为企业法人或其他经济组织登记。农民资金互助社的经营范围为：吸收成员互助金；向成员发放互助金；为成员提供购买国债、金融机构理财产品等代理业务等。 2016年9月8日《江苏省农民资金互助合作社监管工作指引（试行）》第二条规定“本指引所称农民资金互助社是指由本省专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体为主设立人，由与主设立人处于同一乡镇（涉农街道）且存在生产协作、贸易关系的新型农业经营主体，或农民资金互助社所在乡镇（涉农街道）的自然人自愿入股设立，提供成员间资金互助服务的经济合作组织”。第二十三条规定“农民资金互助社可以从事吸收成员互助金、向成员发放互助金、为成员提供购买国债、金融机构理财产品等代理业务等；不得从事向非成员发放互助金、吸收或变相吸收公众资金、进入资本市场从事股票、债券等交易以及其他不符合法律、法规的业务；农民资金互助社经营地域范围仅限于其所在的乡（镇、涉农街道），不得跨地域经营”。 《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第一条规定“本规定所称的民间借贷是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为。经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定”。 综合上述关于农村资金互助社的主体及经营性质规定、司法解释规定，农村资金互助社的业务纠纷以民间借贷纠纷性质定性，适用相关规定进行规范处理。 二、关于相关纠纷的法律评价 《中华人民共和国商业银行法》第十一条第二款规定：未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条规定：本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（一）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；（二）未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；（三）非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；（四）中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。第五条规定：未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。 《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》(以下简称为合同法解释一)第十条规定:“当事人超出经营范围订立合同的,人民法院不因此认定合同无效,但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外”。《中华人民共和国银行业监督管理法》第十九条为金融特许经营事项的规定，即《中华人民共和国银行业监督管理法》第十九条规定属于效力性强制性规定，违反即为无效。《最高人民法院关于审理民间借贷适用法律若干问题的规定》第十四条规定：具有下列情形之一，人民法院应当认定民间借贷合同无效：……（五）其他违反法律、行政法规效力性强制性规定的。 农村资金互助社、农村小贷公司的设立目的，在于解决“三农”融资难、融资贵问题，服务对象具有特定性。以农村资金互助社为例，按照银监会《农村资金互助社暂行规定》第42条的规定，农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行金融机构，可购买国债和金融债券。然而，司法实践中农村资金互助社突破服务“三农”原则的现象并不鲜见，表现形式具有隐蔽性。我省农民资金互助合作社并非中国人民银行核准成立的金融机构，社员通过缴纳入会费用获得使用其他社员入会资金进行短期周转的资格，互助合作社向社员发放贷款从行为性质上并非从事金融放贷业务，而是一种社员互助行为，应当认定该互助行为有效。但互助合作社向非社员即不特定的社会公众发放贷款并收取利息的行为，违反相关法律法规的强制性规定，实质上属于金融机构所从事的放贷业务，应当认定为无效。关于此类纠纷的定性以及效力评价，从上述规范性文件历史沿革来看，相关法律评价依据相对稳定，并无阶段性区别，但在具体案件处理上，不排除个案在交易主体认定以及执法尺度上存在宽松的现象，需要引起足够重视，以保持执法标准统一。金融稳定是地区经济发展的重要保障，金融的发展创新必须守住“稳”的底线。我省出台的农民资金互助合作社相关文件一直将资金互助行为严格限定在本社组织成员内部，如果突破这一规定对非社员放贷，互助合作社将实际上扮演“影子银行”的角色，在利益驱动下，个别农民资金互助合作社已经暴露出成员混杂、放款边界不清、内部管理混乱、外部缺乏有效监管等问题，如果放任互助合作社对外放贷，违反了法律规定，将导致金融秩序混乱。 三、相关工作打算 （一）维护交易秩序。人民法院将依法保护交易主体正当权益，维护合法民间融资秩序，在司法审判中将努力促成各方通过调解、和解方式化解纠纷，降低交易风险。同时严格按照民间借贷利率保护限额规定，依法遏制投机化倾向，维护金融秩序。 （二）强化民间金融风险管控。强化大局意识，增强风险敏感性，帮助相关机构提高识别能力，教育引导从业人员在业务宣传、合同办理、贷款审批、贷款发放、贷后监管等方面依法合规操作，做到风险“早预防、早应对、早化解”。加强与金融监管部门的沟通协调，分析金融态势，审慎稳妥运用司法手段化解可能出现的风险。运用司法建议针对金融运行问题，向金融监管部门或金融企业发出的合理化建议。 （三）有效配合金融监管。健全完善与监管部门之间长效沟通协调机制，强化衔接配合，加大违规违法行为制裁力度。 特此回复，感谢您对法院工作的关心和支持。 江苏省泰州市中级人民法院 2020年6月5日