建议基本信息

编号	jy2018028
届次	五届二次
承办单位	政法委;法院;检察院;法制办;公安局;司法局;信访局
标题	关于加强法治信访建设依法解决缠访闹访越级访问题的建议
建议人	任志强
代表意见
办结类型	A
内容	信访工作在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定等方面发挥着重要的作用，但是，大量的缠访、闹访、越级访、非正常上访案件时有发生，严重影响着社会的和谐稳定。 一、目前我市缠访闹访越级访的基本特点 部分信访人当提出的条件得不到满足时就缠访闹访或集体访、越级访。主要行为有：违反国务院《信访条例》和《治安处罚法》直接影响机关正常工作秩序和社会秩序的上访活动。如冲击国家机关、拦截公务车辆或堵塞、阻断交通；把上访地点选在天安门、中南海、外交人员住地或省市政府机关门前等；或借“上访”之名提出无理要求；或以赴京赴省上访要挟各级政府组织。分析当前信访工作中的缠访闹访案件，主要呈现以下几个特点： （一）上访时间长。他们中的大多数人往往是不懂法、不信法，或置法律法规于不顾，不计成本、不惜时间长期坚持上访，年年跑、月月访，达到不计得失的程度。 （二）选择社会维稳敏感时期上访。有些上访人知道上级部门对越级信访问题有量化考核标准，抓住地方或单位维稳怕出事的心理，为达到自己的目的，用各种手段缠访闹访甚至要挟，不达目的，誓不罢休。如在重要的节假日前夕，或重大会议及各级组织开展重大活动期间上访，上访过程中又往往伴随冲击会场、扰乱重大活动等现象。 （三）问题复杂。缠访闹访户反映的问题通常是与其切身利益直接相关，有理与无理交织在一起，现实与历史纠缠在一起，旧的与新的交叉在一起。有的反映的问题虽有一定道理，但缺乏政策依据，有的反映的问题虽不合理，但往往能博得同情和理解，处理起来很是棘手。 （四）行为偏激。缠访闹访户中，大部分存在越级上访行为。他们除了采用传统的信访手段，还利用报刊、网络等强化自己的话语权。在上访过程中，往往伴随着偏激的行为，如谩骂、跪地、哭闹、拦车、堵路、打横幅等，有的甚至以自杀、引爆、跳楼、喝毒药等一些非正常行为来加以威胁，给政府施加压力。 （五）人格变态。有些上访人员性格偏执，目的是通过缠访闹访发泄情绪。他们对法律法规及政策的理解或片面、或一知半解、或生搬硬套、或断章取义，错误理解，且固执己见，听不进解释，从而缠访不止。 二、对缠访闹访越级访形成的原因分析 首先，对初访问题重视不够。有些信访工作者在处理信访问题时大局意识不强，致使按政策规定应该解决的没有得到解决，需彻底解决的没有解决到位，使简单问题复杂化，使上访逐步升级。 其次，答复不统一。各部门、上下级对信访人答复口径不统一，说话模棱两可，没有严格地按程序处理，致使信访人产生误解，对不合理的诉求存在不切实际的幻想，存在侥幸心理，造成不断信访。 第三，花钱买平安。在有的地方，不管信访理由是否成立、信访诉求是否有理、信访行为是否合法，不分青红皂白，无法度、无原则、无底线地采取花钱买平安的办法谋求信访问题的解决。无原则地花钱没有买来平安，却使上访人的利益诉求得到无限滋长；无原则地花钱没有买来理解，却使更多的上访人前来攀比；无原则地花钱没有买来稳定，却使信访秩序越来越乱。 第四，不敢担当倾向。有的干部在信访稳定工作上不敢担当。还有的领导干部怕得罪人，使自己成为新的上访对象。 三、对策及建议 （一）加强制度建设，完善信访程序。信访工作层面之所以出现上述现象，部分源于权威机关态度不明朗、权威部门观点不明确。因此，必须加强对法治信访理念、方法的顶层设计，加强法治信访，把信访事项导入法治框架、法律渠道，依法解决信访问题。通过加强制度建设，解除基层的后顾之忧。明确信访事项受理范围，依法受理群众信访事项，提高信访制度的法律地位，实现信访制度与其他法律制度的有效衔接。明确信访部门的法律地位、权利义务、职责权限，完善信访程序制度，明确包括信访事项的受理、办理、答复等各个环节的责任，以及实行责任追究的措施和手段。特别是，对各种违法上访和无理缠访闹访越级访行为要明确打击的主体部门、打击的手段，增强法制的震慑力。 （二）严格依法行政，从源头上减少社会矛盾。明确各级机关的信访工作责任，强化依法行政，提高办事效率。各级政府严格执行“三到位一依法”的信访工作原则 ，严格依法行政、依法办事，提升初信初访的办结率和满意率，坚决纠正损害群众利益的行为，切实解决群众反映强烈的不作为、慢作为、乱作为现象。建立完善三级人民调解网络，充分发挥各级调解组织的作用，提高信访调处的数量和质量，从源头上减少矛盾，把矛盾化解在萌芽、解决在基层。 （三）建立和完善初访责任制。初访是信访工作的第一关，只有做好初访工作，把信访事项解决在首次办理环节中，才能有效防止重访、缠访闹访的产生。一要坚持首办工作责任制，把责任落实到机关职能部门，防止“踢皮球”，防止把小问题拖成大问题。二要坚持“谁受理谁负责”的原则，坚持专人负责，定期回访，提高初信初访一次性办结率，从源头上预防和减少信访老户的产生。 （四）坚持依法打击，维护公平正义。坚守法律政策底线，对一些无理取闹、违法聚集滋事、干扰党委政府正常工作秩序的行为，到天安门、中南海、外交使团或省市政府机关门前非正常访的行为坚决依法处理，维护好正常的信访秩序。对信访终结后上访人继续煽动、并闹事上访者，如果经劝阻、批评和教育无效的，就要由公安部门给予训诫、拘留，情节严重触犯刑法的，必须依法坚决予以打击，制止各种违法上访和无理缠访闹访行为的发生。
主办部门答复意见	任志强代表： 您提出的《关于加强法治信访建设依法解决缠访闹访越级访问题的建议》建议收悉，现答复如下： 您在《建议》中指出了当前我市缠访闹访越级访的现状及特点，分析了问题形成的原因并提出了四点建议：加强制度建设，完善信访程序；严格依法行政，从源头上减少社会矛盾；建立和完善初防责任制；坚持依法打击，维护公平正义。您的建议对我们改进工作、推动信访工作法治化建设具有很好的指导意义，我们完全赞同。党的十八大特别是十八届四中全会以来，中央就信访工作制度改革作出重要部署，要求强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持群众理性表达利益诉求、依法维护权益。全面推进信访法治化建设是贯彻党的十九大“深化依法治国实践”的必然要求，是促进社会公平正义的根本举措，是维护经济社会稳定的基础工作。信访工作只有在法治轨道上秉持法治方式，才能充分发挥好职能作用。 （一）加强制度建设，完善信访程序。 年初，根据您的建议，在报孔书记批准后市委政法委提请市两办制定出台《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施办法》，通过强化信访制度的顶层设计，把信访事项纳入法治化轨道，依法保障人民群众合法权益，推进法治泰州建设。《办法》明确了涉法涉诉信访工作的机构职责、接待与受理、信访事项处理，执法监督、责任追究以及考核评价等，为涉法涉诉信访案件的办理提供了制度保障。同时为进一步推动涉法涉诉信访事项办理，经市编委批准，市成立涉法涉诉联合接访中心，配备专职工作人员负责信访事项的接待及办理工作。 （一）严格执行信访事项导入法定程序机制。 继续严格落实中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》及国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》，强化诉访分离，推动分类处理。市检察院制定《全市检察机关控告申诉检察部门信访诉求分类清单及操作指引》，通过清单加大依法办理涉法涉诉信访案件工作力度，对管辖内信访案流程进行汇总梳理，对案件的分类、分流、办理、答复等操作程序和具体要求进行提示，增强信访案件办理的指导性和操作性，切实提升信访案件办理质效。市公安局成立信访为民服务中心，并设立法制支队等相关部门入驻的联合接访室，让群众的合法诉求能够及时通过法定程序得到处理。 （二）严格执行纠正补正执法错误和瑕疵机制。 继续严格落实中央政法委《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》，切实开展案件评查、公开听证、案后答疑等措施，狠抓执法源头监督，综合运用自评、交叉评查、以上评下等方式，加大考评监督力度，拓宽发现执法错误和瑕疵的渠道。强化责任追究，建立了信访部门参加的内部执法监督工作机制，每月选择典型信访事项，进行评审和责任倒查，对新产生的信访问题实行严格责任倒查追究。对重复访和赴省进京越级访等重点疑难信访案件进行认真剖析，分析原因，跟踪问效。凡是疑难复杂案件、缠访闹访案件、赴省进京访案件，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师代表、社区群众等参加，通过公开听证、公开示证、公开答复的方式，开展释法说理活动，着重对信访人的信访诉求及理由逐一听取意见，逐一解释回应。 （三）建立和完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作机制。 市委政法委、市信访局、司法局制定印发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见》、《关于深化律师参与信访接待工作的意见》，在信访部门建立律师值班接访制度，形成了律师固定值班接待、其他时间预约接待的律师值班接访制度。建立律师参与重大疑难信访案件化解工作制度，对重大、疑难涉法涉诉信访案件，采取邀请律师参与协商谈判、提供咨询、开展案件评查等方式参与化解处置工作，促进信访案件依法解决。针对缠闹访、进京赴省越级访、群访等重大疑难信访积案，引入律师参与包案化解制度，取得较好效果。 （二）严格依法行政，从源头上减少社会矛盾 通过明确相关部门的信访工作责任，规范行政执法，完善执法程序，提高行政权力运行透明度，压缩腐败滋生土壤，进一步促进执法机关公正、文明执法，保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。 （一）进一步规范执法司法行为，避免信访问题的产生。 市法制办于2015年印发了《关于建立行政执法全过程记录制度的通知》，2016年制定了《泰州市行政执法全过程记录实施办法》，对行政执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等整个过程进行了全面规定。市检察院从制度规定和执行上严格规范检察司法行为，侦查监督、审查起诉、执行监督、诉讼监督等每一办案环节，均严格依照法律法规、司法解释执行，从根本上预防和解决办案随意性，确保司法公正，切实减少信访。 （二）进一步强化检查监督，纠正不规范执法司法行为。 市法制办以重大行政处罚备案为抓手，严格落实《泰州市重大行政处罚决定备案审查办法》，对发现的问题及时反馈，要求相关部门整改。严格实行执法卷宗定期评查制度，通过行政执法案卷评查，发现和解决当前行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法中存在的问题，进一步规范行政执法行为。市检察院立足本职，依照《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，通过侦查监督、审判监督、执行监督、民行监督、控申监督等监督手段，依法纠正侦查机关、审判机关的违法行为，通过检察监督规范诉讼司法行为，进而化解和预防涉法涉诉信访矛盾。市委政法委通过开展执法评议活动，总结推广好的经验做法，切实解决执法司法和服务过程中群众反映突出的问题，不断提升司法和行政执法水平，营造良好的法治氛围，从源头上预防和减少信访矛盾的产生。 （三）健全完善“多层次、宽领域”的人民调解网络体系，形成多元化矛盾预防化解工作格局。 建立完善市（区）、乡镇（街道）、村（居）三级调解组织网络纵向体系及医患、劳资、道路交通事故、环境污染、物业管理、征地拆迁、消费维权等专业调解组织的横向网络体系。建立矛盾纠纷网格化排查预警机制，常态化开展矛盾纠纷网格化排查，做好矛盾纠纷信息收集和报送。建立矛盾纠纷分析研判机制。每月召开矛盾纠纷分析研判会议，研判苗头隐患和疑难矛盾，提出前瞻性、预警性、对策性的意见和建议，做到早发现、早处置、早化解。建立专家咨询机制，成立由知名律师、资深法官、医学专家、大学教授等专业人员组成的专家库，为化解疑难复杂矛盾纠纷提供咨询意见，提升人民调解工作的公信力和权威性，从源头上预防信访问题的产生。 （三）建全和完善初访责任制 市委政法委坚持将初信初访办理作为减少重信重访的基础工作来抓，督促各部门严格按照“案结事了、息诉停访”的工作要求，落实好初访负责制。依托省涉法涉诉信访信息系统及阳光信访信息系统实现信访事项接待、办理网上留痕，办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，确保工作责任落实。 一是严格畅通信访“进口”。坚持敞开大门接访，利用信息化手段进一步拓展信访渠道，让人民群众更有序地表达诉求。一方面，切实抓好信访窗口接待工作，改进工作作风，文明接访，热情接待，坚决杜绝“拦卡堵截”群众正常上访。认真倾听来访群众的信访诉求，细致耐心地进行答复，力戒急躁粗暴，激化矛盾。加强信访释明的针对性，理清当事人的信访诉求，有针对性的开展思想疏导和法律释明工作。另一方面，强化信息化建设，充分运用网络申诉信访平台，为群众提供便捷的反映和解决问题的快速通道，努力提升网上办理信访事项的效率。 二是严格落实首接负责制。明确要求首问责任人在接受初信初访时要认真做好接谈、系统登记、审查、告知、转送、交办、答复等工作；对受理的初信初访，按照“属地管理、谁主管谁负责”的原则，逐一落实到相关职能部门，并明确信访事项办理事项，切实推动初信初访的一次性结案，努力把问题解决在初始阶段、化解在当地和基层，从根本上减少重信重访、越级访问题。全面推进信访信息化建设，建立网上登记、办理、流转制度，确保所有环节都全程留痕，所有过程都在系统中得到清晰记载。努力把信访问题解决在首接首办环节，有效地预防和减少重信重访。同时通过加强情况通报、完善考评指标等措施，推动更加重视初信初访办理。 三是严格落实定期回访机制。认真细致地处理好当事人的每一封来信、每一次来访，及时向信访群众释明告知处理情况。已办结事项告知办理结果，在办事项告知办理过程，做到件件有着落，事事有回音，积极争取信访人对政法工作的理解与支持，减少越级访和信访老户的产生。 （四）坚持依法打击，维护社会稳定 近年来，在市委政法委的统筹、指导、督促、协调下，政法各部门对缠访、闹访、越级访等违法信访行为进行依法处理，对严重干扰国家机关工作秩序，特别是涉嫌违法犯罪的，依法严厉打击，取得较好效果。 市法院在审理过程中严格把关事实、证据认定标准，准确理解法律适用，依照法定程序公正定罪量刑，构成犯罪的坚决予以打击，严惩非访事件引发的严重扰乱社会秩序的犯罪行为。在审理中，坚持分类处置，以教育疏导为主，重点打击挑头闹事、组织煽动者。同时，加强与公安、检察机关的诉前沟通、诉中协调与诉后反馈。对此类案件庭审、宣判及宣传报道、舆情应对进行指导，防止负面舆论炒作。通过依法处理信访活动中违法犯罪行为，发挥打击极少数、教育大多数的震慑效应，维护良好的信访秩序。 市检察院与110、120建立联动机制，遇有信访人有过激行为，及时将信访人缠闹访情况向公安机关反映，及时配合公安机关做好证据收集固定工作，协助做好稳控处置工作。对以信访诉求未得到满足为由，实施聚众冲击国家机关、寻衅滋事、敲诈勒索等犯罪行为，加大打击力度，特别对涉黑涉恶团伙参与非访实施犯罪行为的，依照“扫黑除恶专项行动”的部署坚决打击，对非法案件认真审查，指导侦查机关有力取证，做到快捕快诉，注重司法办案的社会示范效果。 市公安局坚持依法打击，坚决查处打击各类非法上访、聚众集访等不法活动，重点加大对信访终结后上访人继续煽动、并闹事上访人员的打击力度，切实维护社会治安持续稳定。2017年以来，全市公安机关共依法打击处理此类重点人员103名，刑事拘留4人，取保候审7人，治安拘留20人，训诫72人，成功制止了泰兴10余名重点上访人员拟在“十九大”期间非法集访、制造事端的图谋，有力地震慑了各类非法上访、聚众滋事等违法犯罪活动。同时，对接到的非法上访报警，公安坚持快速处警，有效处置，说服教育与打击并重，畅通人民群众与党委政府的正常联系，全力维护机关政府部门的正常工作秩序。全年共处置各类上访事件363起6264人次，其中群体性上访事件150起5746人次，50人以上的17起1295人次，100人以上的7起1120人次。 下一步，市委政法委将进一步发挥党委政法委把握政治方向、协调各方职能、督促依法履职职能，推动信访工作法治化建设，维护社会秩序，确保和谐稳定。最后，再次感谢任书记对法治信访建设的关心、对平安法治泰州建设的关心、对社会公平正义的关心！ 中共泰州市委政法委员会 2018年6月7日 单位负责人：李向 联系人姓名：吕道龙 是否已面答：是 联系电话：86839620 抄送：市委办公室、市人大常委会人事代表联络工作委员会 。